Nieuw toezicht Belastingdienst rammelt al voor aanvang

Vorige week kondigden staatssecretarissen Hans Vijlbrief en Alexandra van Huffelen van Financiën aan een nieuwe toezichthouder in het leven te roepen. De nieuwe inspectie voor Belastingen, Toeslagen en Douane gaat toezien op de Belastingdienst. Het besluit volgt op het advies van drie externe deskundigen. De redenering is als volgt: vergaande bevoegdheden zoals die van de Belastingdienst, die ingrijpen in de rechten van burgers, vragen om goede checks and balances. Als die ontbreken komen er ongelukken. De gedupeerde ouders in de toeslagenaffaire kunnen er over meepraten.

Illustratie: Hein de Kort voor Het Financieele Dagblad

De drie deskundigen stellen terecht dat de Belastingdienst eerst zijn interne kwaliteitsbewaking op orde moet brengen. Daarnaast moet een rijksinspectie de kwaliteit van de dienstverlening gaan onderzoeken. De nieuwe inspectie moet ook waarschuwen voor verkeerde consequenties van politieke wensen. Vaak blijkt immers dat uitvoeringsorganisaties zoals de Belastingdienst met opdrachten op pad worden gestuurd die niet uitvoerbaar zijn. Het is tijd voor ‘extern toezicht als tegenkracht en kritische vriend’, zoals de deskundigen schrijven.

Daar is veel voor te zeggen. Maar wie kijkt hoe de kritische vriend op pad wordt gestuurd, vraagt zich af hoe stevig die tegenkracht zal zijn. Dat heeft alles te maken met de afslag die de deskundigen al vroeg in hun advies nemen. Ze onderscheiden twee manieren om toezicht te organiseren: een toezichtcommissie en het onderbrengen van het toezicht binnen een rijksinspectie. De keuze valt vervolgens op het laatste.

Niet op afstand

Daarmee wordt de nieuwe toezichthouder onderdeel van het ministerie van Financiën, nota bene hetzelfde ministerie als dat waar de Belastingdienst ook onder valt. Dat terwijl het toezicht ook kijkt naar de aansturing van de Belastingdienst door dat departement. Juist die aansturing kan leiden tot druk op de kwaliteit van de Belastingdienst, door andere politieke belangen voor bewindspersonen. Zo werd de toeslagenaffaire mede veroorzaakt door politieke druk om na de ‘Bulgarenfraude’ hard op te treden tegen toeslagenmisbruik.

Er lijkt niet overwogen de toezichthouder daadwerkelijk onafhankelijk te positioneren en buiten het departement te plaatsen. Terwijl daarvan voorbeelden genoeg zijn. De Autoriteit Consument & Markt (ACM), de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) en de Autoriteit Financiële Markten (AFM) zijn allen zelfstandige bestuursorganen die niet hiërarchisch ondergeschikt zijn aan een minister.

‘Er lijkt niet overwogen de toezichthouder daadwerkelijk onafhankelijk buiten het departement te plaatsen’

De bewindspersonen schrijven opgewekt dat onafhankelijkheid van de Inspectie al is gewaarborgd in de Aanwijzingen inzake de rijksinspecties. Die zijn ingevoerd in 2016 na kritiek op de gebrekkige onafhankelijkheid van inspecties. Ze bepalen onder meer dat de minister een inspectie geen bijzondere aanwijzing mag geven die inbreuk maakt op die onafhankelijkheid. Dit weerhield minister Cora van Nieuwenhuizen van Infrastructuur en Waterstaat er in maart niet van om een algemene aanwijzing te geven aan de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT). De terugbetalingsverplichting van luchtvaartmaatschappijen bij annulering van vluchten mocht ILT van de minister niet handhaven. Dat zou de liquiditeit van de maatschappijen in gevaar brengen.

Dit voorbeeld laat zien hoe politieke en economische belangen kunnen botsen met onafhankelijk toezicht. De aanwijzing werd overigens ingetrokken na een ander standpunt van de Europese Commissie.

Deze zomer liet de Inspectieraad, het samenwerkingsverband van de rijksinspecties, haarfijn zien dat de onafhankelijkheid van inspecties met de Aanwijzingen onvoldoende geborgd is. Zo moet het werkprogramma van inspecties worden goedgekeurd door de minister. En de publicatie van rapporten kan tijdelijk worden opgehouden.

Over de begroting van een inspectie wordt beslist door de ambtelijke top van het departement. Diezelfde ambtelijke top is in het geval van de nieuwe inspectie ook verantwoordelijk voor de Belastingdienst. Alsof je de tandarts laat beslissen over de capaciteit die de Inspectie Gezondheidszorg krijgt.

Misschien nog belangrijker dan de formele aspecten is de mate waarin een toezichthouder zich onafhankelijk opstelt. Zoals het Internationaal Monetair Fonds (IMF) het uitdrukte na de financiële crisis: de toezichthouder moet niet alleen de bevoegdheid hebben, maar ook de bereidheid om op te treden. Onderdeel zijn van hetzelfde departement zal die bereidheid niet ten goede komen.

De verwijzing van de bewindspersonen naar de Aanwijzingen als waarborg voor onafhankelijkheid, voelt of de net benoemde kritische vriend de snelweg wordt opgestuurd met een rammelende auto. Nu de afslag van écht onafhankelijk toezicht zo gemakkelijk gepasseerd is, moeten tenminste de mankementen aan de auto worden gerepareerd.

Steviger fundament

Een gelukkig toeval is dat de Aanwijzingen inzake de rijksinspecties dit jaar geëvalueerd worden. Een herziening is nodig voor een stevig fundament onder het onafhankelijk toezicht op de Belastingdienst. De Inspectieraad stelt voor bij wet te regelen dat inspecties een eigen budget hebben, onafhankelijk kunnen prioriteren én zelf kunnen bepalen wanneer ze rapporten openbaar maken. Maar als de inspectie onderdeel blijft van het departement, voelt zelfs dat als de rammelende auto nog één keer opknappen om hem door de APK te krijgen.

Beter zou zijn de inspecties te vervangen door zelfstandige bestuursorganen. Met minder controle door het departement en meer onafhankelijk toezicht. Vanzelfsprekend met de bijbehorende verantwoording.

Femke de Vries is managing partner bij &samhoud, bijzonder hoogleraar toezicht aan de RUG en oud-bestuurslid van toezichthouder AFM. Reageer via expert@fd.nl.