Rijksinspectie zelf onderdeel van Haagse bubbel

In het kort
– Autonomie rijksinspecties is niet goed gewaarborgd.
– Volop ruimte voor invloed van minister in jaarplan, timing en financiering.
– Plaats buiten het ministerie is noodzakelijk voor objectief toezicht.
Deze expertpagina zouden we de rest van het jaar kunnen vullen met voorbeelden van hoe president Joe Biden van de Verenigde Staten breekt met de werkwijze van zijn voorganger. Hoewel we in ons land denken dat we in niets lijken op Donald Trump, zou ten minste één van die trendbreuken ons aan het denken moeten zetten.

In een recente speech verwees Biden naar de gewoonte van Trump om te spreken over ‘zijn’ rechters en ‘zijn’ generaals en de bijbehorende verwachting dat ambtenaren het persoonlijke belang van de president dienen. Zelf hield Biden de ambtenaren voor: ‘U werkt niet voor mij, maar voor de Amerikaanse grondwet en voor het Amerikaanse volk.’

Het lijkt een voor de hand liggende uitspraak. Elke ambtenaar zou het belang van de wet moeten dienen, en niet dat van een bewindspersoon. Toch is dat ook bij ons niet vanzelfsprekend. In 2019 wees de Auditdienst Rijk naar aanleiding van de toeslagenaffaire, op een ongeschreven regel binnen het ministerie van Financiën: als ambtenaar zorgen dat de minister niet in de problemen komt. Een cultuur waarin het beschermen van de minister het grootste goed is, is riskant en kan ertoe leiden dat tegengeluid niet wordt gehoord.

Politieke beïnvloeding
Toch hebben we ook in Nederland niet altijd genoeg waarborgen om politieke beïnvloeding te voorkomen. Die waarborgen ontbreken bijvoorbeeld voor de rijksinspecties, terwijl juist zij onafhankelijk van de politiek moeten oordelen over de kwaliteit van zorg, voedselveiligheid of milieuregels. De Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd, bijvoorbeeld, moet vrij kunnen spreken over het vaccinatiebeleid, zonder rekening te houden met de politieke gevolgen voor de minister. Wat schort er aan de onafhankelijkheid van de rijksinspecties?

Van commissarissen in het bedrijfsleven wordt in governancecodes vaak geëist dat ze zowel formeel als in denken onafhankelijk zijn van de onderneming waarop ze toezicht houden. Die twee zaken zijn voor de inspecties niet optimaal geborgd. Zo maken inspecties deel uit van een ministerie, moet hun jaarplan door de minister worden goedgekeurd en zijn ze voor financiering afhankelijk van diezelfde minister. In die financiering klinken politieke belangen nogal eens door. Bijvoorbeeld wanneer geld móet worden besteed aan handhaving, omdat de politiek dat graag wil. Het argument dat preventie veel effectiever is, is vaak aan departementale dovemansoren gericht.

In 2016 werden Aanwijzingen inzake de rijksinspecties vastgesteld, die onafhankelijkheid van de inspecties moesten borgen. Op grond daarvan mag de minister niet ingrijpen in individuele onderzoeken van de inspecties. Daarentegen moeten rapporten van onderzoeken, bijvoorbeeld naar aanleiding van een incident, eerst aan het departement worden voorgelegd om ze te kunnen voorzien van een ambtelijke reactie. Dat is evident onwenselijk. Zo kan immers het moment van de publicatie worden beïnvloed door het politieke belang van de minister. Een kritisch rapport over de slachthuizen komt misschien niet zo goed uit vlak voor een belangrijk debat. En zo zitten er meer gaten in de Aanwijzingen.

‘De top komt uit dezelfde vijver. De inspecteur-generaal van vandaag is de directeur-generaal van morgen’
Daarbij komt dat je onafhankelijkheid niet alleen kunt regelen met formele regels. Een onafhankelijke houding is minstens even belangrijk. Maar nu bestaat het risico dat de top van een inspectie zich vereenzelvigt met de belangen van het ministerie. Dat gaat snel als je lid bent van dezelfde club. Soms is de hoogste baas van de inspectie zelfs deel van de bestuursraad waarin de hele ambtelijke top verzameld is. Het is dan lastig onafhankelijk te blijven. Diederik Gommers drukt het treffend uit in een interview over de relatie tussen het OMT en Den Haag. ‘Het is daar erg ouwe-jongens-krentenbrood. Je denkt echt: ik ben een van jullie.’

Bij werving van de baas van een inspectie wordt gevist uit dezelfde vijver als bij de benoeming van de ambtelijke top. Dat helpt niet. Het is een beroepsgroep die een gesloten ‘Haagse’ indruk maakt, aldus een onderzoek naar de Algemene Bestuursdienst. De inspecteur-generaal van vandaag kan de directeur-generaal van morgen zijn.

Eind vorig jaar werden de Aanwijzingen inzake de rijksinspecties geëvalueerd. Daarbij bepleitten de inspectiebazen dapper een wet om hun onafhankelijkheid beter te borgen. Een eigen budget, eigen prioritering en zeggenschap over publicatie van toezichtbevindingen. Volstrekt logische wensen. Daarom wekt het verbazing dat ze zich haastten te benadrukken dat ze níet pleiten voor een positie van de inspecties buiten het departement. Dat zou de noodzakelijke nauwe relatie tussen beleid en uitvoering doorbreken. Een moeilijk te volgen redenatie.

Blik van buiten
Juist in Nederland zijn er genoeg voorbeelden van toezichthouders die geen onderdeel zijn van een departement. Zo zijn bijvoorbeeld AFM, ACM en DNB zelfstandige bestuursorganen. Zij zorgen met een jaarlijkse wetgevingsbrief aan de minister, die signaleert waar wet- en regelgeving tekortschieten, voor een stevige aansluiting tussen beleid en uitvoering. Juist met de noodzakelijke onafhankelijke blik van buiten, ongehinderd door politieke belangen.

In het evaluatierapport staat dat onafhankelijkheid regelmatig door inspecties moet worden verdiend en soms bevochten. Toch blijft het rapport weg van de fundamentele keuze het toezicht te organiseren buiten de ministeries. Een gemiste kans. Laten we daarom voor de zekerheid elke minister alvast een filmpje laten inspreken. Het script is simpel: ‘U werkt niet voor mij. U beschermt de Nederlandse rechtsstaat. En voor ik het vergeet: u bemoeit zich niet met onafhankelijk toezicht.’